رگولاتوری بیمه کشور؛ در مسیر پرچالش انطباق با ناظران دنیا

بهروز اسدنژاد، عضو شورای فنی و مدیریت ریسک بیمه ایران / شکل‌گیری اولین شرکت بیمه ایرانی در سال ۱۳۱۴ قبل از تدوین قانون بیمه و پیش از ایجاد نهاد نظارت بر صنعت بیمه انجام شد. تا سال‌ها وظیفه نظارت بر صنعت بیمه برعهده شرکت سهامی بیمه ایران بود تا اینکه پس از تاسیس بیمه مرکزی، وظایف نظارتی به بیمه مرکزی انتقال پیدا کرد. در ماده یک قانون تاسیس بیمه مرکزی و بیمه‌گری، ماموریت‌های نهاد ناظر این‌طور بیان شده است:

«به‌منظور تنظیم و تعمیم و هدایت امر بیمه در ایران و حمایت بیمه‌گزاران و بیمه‌شدگان و صاحبان حقوق آنها، همچنین به منظور اعمال ‌نظارت دولت بر این فعالیت مؤسسه‌ای به نام بیمه مرکزی ایران طبق مقررات این قانون به صورت شرکت سهامی تأسیس می‌گردد.»

در این میان ماموریت نهاد ناظر طبق این ماده به این ترتیب بیان شده است:

الف- تنظیم، تعمیم و هدایت امر بیمه

ب- حمایت از بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان و صاحبان حقوق آنها

ج- اعمال نظارت دولت بر فعالیت‌های بیمه‌گری

البته نهاد رگولاتور در ایران متناسب با رشد و توسعه بازار و نیز روی‌کارآمدن رویکردهای جدید نظارتی سیر تطور و تکاملی خود را تاکنون طی کرده است. با این حال به نظر می‌رسد برای رسیدن به شرایط آرمانی و مطلوب و کم‌کردن فاصله با مدل‌های نظارتی در کشورهای پیشروی دنیا لازم است اقداماتی نیز انجام دهد. این اقدامات همگی حول محورهای بیان‌شده در ماده یک قانون تاسیس بیمه مرکزی می‌توانند زمینه‌ساز تحولاتی بزرگ در پیکره صنعت بیمه باشند:

نیاز به اصلاح ساختار نظارتی

بیمه مرکزی در سیاست‌گذاری نظارتی و راهبردی با تعدد نهادهای سیاست‌گذار مواجه است که بعضا حاصل سیاست‌های آنها در تعارض با اسناد سیاستی ذاتی و جاری صنعت بیمه قرار دارد. بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بر صنعت بانکداری یا سازمان بورس به‌عنوان نهاد ناظر بر بورس، براساس ماموریت‌ها، وظایف و اصول تنظیم‌گری بازارهای مربوط به خود قاعدتا تصمیماتی اتخاذ و اجرا می‌کنند ولی مشکل آنجاست که سیاست‌گذاری در آن بخش‌ها می‌تواند درتعارض با سیاست‌ها و ماموریت‌های صنعت بیمه باشد.

دقیقا برای اجتناب از این مشکل بود که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته در حوزه بیمه، نهادهای سیاست‌گذار در حوزه مالی یکپارچه شدند. در مالزی بنابه قانون بیمه مصوبه ۱۹۹۶، مسئول تنظیم مقررات و نظارت نهادهای مالی از جمله شرکت‌های بیمه، بانک مرکزی (بانک نگارا) است. دو معاونت بانک مرکزی مالزی نیز مسئولیت امور صنعت بیمه این کشور را برعهده دارند؛ یکی از معاونت‌ها مامور تنظیم مقررات بیمه و معاونت دیگر مسئول نظارت بر بیمه‌هاست.

در کشور انگلستان نیز قانون جدیدی از سال 2013 در این باره بنیان گذاشته شده است. به‌دنبال مصوبه خدمات مالی سال 2012 زمینه برای منسوخ‌شدن مرجع  نهاد خدمات مالی (FSA) و ایجاد سه مرجع نهاد تنظیم مقررات و نظارت جدید شامل مرجع مدیریت مالی (FCA- Financial Conduct Authority)، مرجع مقررات احتیاطی (PRA-  Prudential Regulation Authority) و کمیته سیاست مالی (Financial Policy Committee-FPC) فراهم شد. بنابراین در این ساختار جدید، مسئولیت ثبات مالی برعهده بانک مرکزی انگلستان است و در داخل بانک، مسئولیت تنظیم‌گری بازار به نهادهای مذکور واگذار شده است.

علاوه‌بر این، برای به‌حداقل‌رساندن تعارض منافع صنایع مالی مختلف، تفکیک نهادهای سیاست‌گذاری، نظارت اجرایی و تنظیم مقررات از یکدیگر، می‌تواند در ایجاد ثبات در مقررات و سیاست‌های بازارهای مالی (بازار پول، بازار بیمه و بازار سرمایه)، تعامل سازنده بین مراجع و نهادهای سیاست‌گذار در بازارهای فوق، در کشور نقش مهمی ایفا کند.

تنظیم مقررات و نظارت

دررابطه با مقررات و وظایف نظارتی بیمه مرکزی می‌توان به مواردی خاص اشاره کرد:

الف- الزامات حداقل سرمایه: در این حوزه، نهاد ناظر صنعت بیمه کشور کم‌وبیش مطابق و همسو با الزامات تدوین‌شده از سوی سایر کشورها اقدام کرده و حداقل میزان سرمایه‌هایی برای تاسیس شرکت‌های بیمه تعریف شده است.

ب- حداقل توانگری مالی: نهاد ناظر در کشور ما براساس ساختار توانگری مالی Solvency 2 عمل کرده است. این استاندارد در کشورهایی نظیر هندوستان و انگلستان نیز عمل می‌شود اما به نظر می‌رسد برداشتن نظارت مبتنی‌بر تعرفه با توجه به شرایط رقابت در بازار بیمه و عدم بلوغ آن قدری با عجله انجام شد. نتیجه آن نیز نرخ‌شکنی‌های بعضاً فاحش نزد بیمه‌گران و درنتیجه تحلیل نقدینگی و توانگری مالی، عدم ایفای به‌موقع تعهدات به بیمه‌گران و خدشه‌دارشدن برند بیمه نزد مشتریان و بیمه‌گذاران بوده است.

البته لازم به ذکر است در کشور مالزی، نرخ‌های تعرفه برای بیمه خودرو و آتش‌سوزی همچنان اعمال می‌شود. در برخی از کشورها نظیر اندونزی تعرفه‌ها در سال ۱۹۸۹ برداشته شدند و تعرفه‌های قدیمی به‌عنوان راهنما در این حوزه‌ها پذیرفته می‌شوند. در مالزی انجمن‌های بیمه (شامل انجمن بیمه زندگی، انجمن بیمه عمومی، انجمن کارگزاران بیمه و انجمن ارزیابان خسارت) نقش مهمی در تنظیم سیاست مناسب در نرخ‌های بیمه برای بیمه آتش‌سوزی و وسایل نقلیه ایفا می‌کنند. در کشور هند نیز با اینکه نظام تعرفه‌ای در صنعت بیمه هنوز هم وجود دارد ولی از سال ۲۰۰۶ نهاد ناظر روندی انعطاف‌پذیر در نرخ تعرفه بیمه آتش‌سوزی، مهندسی و بیمه خسارت خودرو ایجاد کرد؛ هرچند هنوز تعرفه‌های قانونی حذف نشده است.

به این ترتیب بود که بیمه‌گران کشور هندوستان توانستند درزمینه بیمه آتش‌سوزی و مهندسی فقط ۲۰ درصد کمتر از نرخ تعرفه قبلی و درزمینه بیمه خودرو تنها ۱۰ درصد کمتر از نرخ قبلی نرخ تعرفه را کاهش دهند ولی اگر بیمه‌گران بخواهند نرخ تعرفه‌های کمتر از این سقف‌ها را داشته باشند، باید نرخ‌ها را به مقام ناظر ارسال کنند و منتظر نتایج رسیدگی آن باشند.

ج- محدودیت‌های سرمایه‌گذاری شرکت‌های بیمه: در کشور ما رگولاتور بنابر اهمیت شیوه سرمایه‌گذاری صنعت بیمه اقدام به تدوین چارچوب و آیین‌نامه سرمایه‌گذاری کرده است که آخرین ویرایش آن تحت عنوان آیین‌نامه شماره ۱۰۴ به‌تازگی منتشر شده است. این موضوع با تفاوت‌هایی درحد نصاب‌های سرمایه‌گذاری و نیز مقاصد سرمایه‌گذاری مورد توجه سایر کشورها نیز بوده است. در این میان نکته متفاوت، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری خارجی در بخش بیمه است که در صنعت بیمه ایران تابع قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری‌های خارجی و آیین‌نامه اجرائی آن است ولی تا به حال شرکت‌های خارجی به دلایل مختلف در ایران فعالیت رسمی نداشته‌اند.

این درحالی است که در کشور هندوستان در سال ۲۰۰۳ میلادی سهم سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی شرکت‌های بیمه خارجی از ۲۶ درصد به ۴۹ درصد افزایش پیدا کرد و در سال ۲۰۲۱ سهم سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به ۷۴ درصد رسید. در این کشور، شرکت‌های خارجی می‌توانند تا ۱۰۰ درصد در واسطه‌گرهای بیمه هند سرمایه‌گذاری کنند. در مالزی سقف مالکیت خارجی ۷۰ درصد وجود دارد ولی برای موارد بالاتر برای شرکت‌های خارجی درخواست‌ها به‌صورت موردی از سوی بانک مرکزی مالزی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

نظارت نهاد ناظر

موضوع نظارت بر فعالیت‌ شرکت‌های بیمه از مهم‌ترین وظایف نهاد رگولاتور تعریف شده که می‌تواند در دو بخش مورد بررسی قرار بگیرد:

● نظارت درونی In-Site

اینکه شرکت‌های بیمه از منظر شاخص‌های عملکردی و تعیین‌شده نهاد ناظر در چه وضعیتی قرار دارند هم برای رگولاتور اهمیت دارد هم برای سهامداران. نظارت درونی، مستلزم بهره‌مندی شرکت‌های بیمه از سیستم یکپارچه اطلاعات و عدم اختلاف بین اطلاعات مالی و بیمه‌ای است و برای نهاد ناظر، مستلزم وجود سیستم یکپارچه داده‌های بیمه‌ای بیمه‌گران است. این سیستم‌های یکپارچه درون‌شرکتی و درون‌صنعتی موجب اعمال نظارت‌های دقیق‌تر، صحیح‌تر و بالطبع اتخاذ تصمیمات به‌موقع با هدف حمایت از حقوق صاحبان سهام خواهد بود.

در کشور مالزی نهاد ناظر بر حوزه‌هایی که بر سلامت مالی شرکت‌ها تاثیر می‌گذارد، متمرکز می‌شود. با این هدف که بیمه‌گران عملیات خود را مطابق با تعهدات خود نسبت به بیمه‌گذاران انجام دهند. در این کشور رتبه‌بندی کلی بیمه‌گران و بررسی‌ها از وضعیت عمومی و مالی شرکت‌های بیمه در چارچوب EMAS (Earning Management, Asser quality & Solvency) انجام می‌شود؛ یعنی شرکت‌ها از نظر ظرفیت کسب درآمد، کیفیت مدیریت، کیفیت دارایی، کفایت سرمایه و توانگری بررسی می‌شوند.

در کشور انگلستان ارزیابی کلی بیمه‌گران در چارچوب توانگری مالی ۲، از نظر مدیریت ریسک، حکمرانی، توان پرداخت بدهی، وضعیت مالی درصورت بروز مشکل برای شرکت، شرایط مخاطرات اقتصاد کلان و وضعیت کسب‌وکار و فعالیت شرکت انجام می‌شود.

● نظارت بیرونی Off-Site

در واحد نظارت بیرونی، اطلاعات مالی و غیرمالی نظیر بازدهی‌های فصلی، سالانه، کیفیت و چگونگی تهیه گزارش‌های حسابرسی و آکچوئری بررسی می‌شود. به‌علاوه، تطابق شرکت با الزامات نظارتی همانند حداقل سرمایه پرداختی و الزامات توانگری مالی نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد. نهاد ناظر بیرونی از جمله رگولاتور، این انطباق‌ها با الزامات را به‌عنوان معیاری برای سلامت، شفافیت و پاسخگویی شرکت‌های بیمه در نظر می‌گیرد.

به‌عنوان مثال در کشور مالزی به‌منظور شناسایی زودهنگام مشکلات شرکت‌های بیمه و نظارت آنها «سیستم هشدار اولیه» اجرا شده است. در این راستا انجمن بیمه زندگی و بیمه عمومی با مشورت بانک مرکزی، پارامترهای لازم برای انجام آزمون تنش برای شرکت‌های بیمه تعریف کرده است؛ یک مکانیزم خود‌نظارتی که شرکت‌ها را قادر کند وضعیت مالی خود را تحت شرایط مختلف اقتصادی پیش‌بینی کنند. این آزمون میزان توانایی مالی شرکت‌های بیمه را در انجام تعهدات در شرایط مختلف ایجاد شوک (نظیر کاهش شاخص قیمت سهام، کاهش قیمت دارایی‌ها، کسادی در فعالیت‌های اقتصادی، بدترشدن زیان خسارت‌ها، افزایش نرخ‌های فسخ و بازخرید بیمه‌ها و…) پیش‌بینی می‌کند.

در انگلستان، نظارت براساس رویکرد موسوم به بال 2 و استانداردهای بین‌المللی گزارشگری مالی IFRS انجام می‌شود. نهاد FCA ملزم است تا گزارش‌های سالانه‌ای را به دولت و پارلمان ارسال کند. نهاد PRA نیز بر شرایط آستانه‌ای حداقلی برای بیمه‌گران از نظر کیفیت سرمایه انسانی، رهبری، کسب‌وکار و دارابودن حداقل سطحی از منابع مالی و غیرمالی نظارت می‌کند. همچنین دولت از نظر قانونی، کمیته سیاست مالی FPC را مکلف کرده تا دو بار در سال گزارش ثبات مالی منتشر کند. از سوی دیگر دولت FPC را ملزم کرده تا گزارش جلسات FPC را ظرف مدت شش هفته منتشر کند.

اهمیت حمایت از بیمه‌گزاران

همان‌طور که قبلاً اشاره شد در بند «ب» ماده یک قانون تاسیس بیمه مرکزی و بیمه‌گری یکی از ماموریت‌های جدی رگولاتوری بیمه حمایت از بیمه‌گزاران، بیمه‌شدگان و صاحبان حقوق آنها بیان شده است. به همین منظور آیین‌نامه شماره ۷۱ توسط شورای ‌عالی بیمه تدوین و ابلاغ و در آن تکالیفی برای بیمه‌گران و عرضه‌کنندگان خدمات بیمه‌ای در حوزه تبلیغات و اطلاع‌رسانی، صدور و فروش و خسارت تعریف شده است. ضمانت‌های اجرای آن نیز پیش‌بینی شده ولی به نظر می‌رسد حمایت از حقوق بیمه‌گذاران و صاحبان حقوق، نیازمند ایجاد شفافیت و پاسخگویی بیشتر از جانب بیمه‌گران به‌منظور حصول اطمینان از نحوه حکمرانی سالم و مطلوب آنهاست. البته این موضوعات در آیین‌نامه حاکمیت شرکتی و تشکیل کمیته‌های مربوط به آن نیز مورد اشاره قرار گرفته ولی نیاز به تعمیق و تثبیت بیشتری دارد.

در هندوستان، رهنمودهای حاکمیت شرکتی شرکت‌های بیمه، آنها را ملزم می‌کند تا کمیته حمایت از بیمه‌گزاران را تشکیل دهند. این کمیته رگلاتوری بیمه موضوعات شکایت‌های مرتبط با بیمه‌گزاران، آموزش بیمه‌گزاران و ارائه اطلاعات به آنها را درخصوص محصولات بیمه‌ای و فرایند انجام بیمه مدنظر قرار می‌دهد.

در مالزی صندوق برنامه ضمانت بیمه IGSF (The Insurance Guarantee Scheme Fund) برای شرکت‌های بیمه عمومی، زندگی و بیمه اتکایی خارجی با هدف تامین مالی بدهی بخش‌هایی از شرکت‌های بیمه که توانایی انجام تعهدات خود را ندارند، تاسیس شده است. منابع این صندوق به طرقی که توسط مقامات مرتبط توصیه می‌شود، سرمایه‌گذاری خواهد شد.

در انگلستان نهاد مدیریت مالی (FCA) نگرشی کنش‌گرانه نسبت به تنظیم‌گری و رگولاتوری بیمه دارد و مشکلات قبل از اینکه مصرف‌کنندگان را تحت تاثیر قرار دهند، مورد توجه قرار می‌گیرند. نهاد FCA تمرکز بالایی بر مدل کسب‌وکار و تحلیل راهبردی دارد که شامل مداخلات سریع جهت جلوگیری از رویدادهای مخرب از قبیل ممنوعیت موقتی محصول، باطل‌کردن ابداعات مالی گمراه‌کننده و انتشار حقایق در گزارش‌های هشدار‌دهنده درباره یک شرکت است.

در همین زمینه لازم است اشاره کنیم که به‌منظور حمایت از حقوق بیمه‌گزاران و همچنین بیمه‌گران و جلوگیری از تضییع حقوق آنها، ایجاد دادگاه‌های تخصصی (یک نهاد داوری) با مشارکت رگولاتوری بیمه و نهاد ناظر در فرایند رسیدگی به پرونده‌های بیمه‌ای، انباشت و مدیریت دانش در این زمینه می‌تواند به توسعه فعالیت‌های بیمه در کشور کمک کند. وجود چنین دادگاه‌های تخصصی بیمه‌ای می‌تواند برای تسریع در حل و فصل دعواهای تخصصی بیمه‌ای کمک شایانی باشد.

این نوشتار پیش از این در فصلنامه فناوری‌های مالی داتین منتشر شده است.